PPP再获重大政策信号 纾解“国进民退”困局

近日，《关于深化投融资体制改革的意见》（以下简称《意见》）高规格发布，明确要改善企业投资管理，充分激发社会投资的动力和活力。这两份文件对化解PPP模式现存问题将产生多大作用？
　　
　　地方政府信用成为政策关注重点
　　
　　政策明确将PPP支出纳入预算管理，如地方政府不履约，上级财政直接从相关资金中代扣并支付
　　
　　围绕PPP项目，相关政策陆续推出，使地方政府财政可承受能力评价和项目识别评估得到完善。而随着PPP项目支出被纳入地方财政预算，地方政府的履约行为也逐渐受到约束。
　　
　　最受关注的政策文件仍然是2015年4月财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，其最大的亮点在于将PPP资金纳入预算管理，规范不顾实际财力、盲目上PPP项目的地方政府。
　　
　　按照《指引》要求，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。
　　
　　有业内人士分析，PPP项目占公共预算比例不超过10%，是一个相对合理的区间。比之前《指引（征求意见稿）》规定的5%比例有所提高，给了各地政府一定的裁量权。
　　
　　目前，PPP相关操作指导性文件基本系统化，PPP运作的基本规范性文件逐渐成型。财政部正在其PPP示范项目中，实践这些政策规定，并通过建立基金库等方式，推动更多项目落地。
　　
　　有媒体报道，《PPP项目财政管理办法》本月进入征求意见阶段，其主要内容是地方政府不履约时的扣款机制和将PPP支出纳入预算管理，以保障PPP项目合同中的地方政府履约能力，解决地方政府信用问题，让社会资本减少对政府信用心存芥蒂。
　　
　　据了解，《办法》要求每年7月底之前，行业主管部门应按照当年PPP项目合同约定，结合本年度预算执行情况、支出绩效评价结构等，预算下一年度应纳入预算的PPP项目收支数额。
　　
　　同时，上级财政部门应当督促下级财政部门严格履行PPP合同。没有及时足额向社会资本支付政府付费或者提供补贴的，按照合同约定依法办理。经法院判决后仍不执行的，由上级财政直接从相关资金中代扣，并支付至项目公司或社会资本。
　　
　　“《办法》对地方政府PPP项目支付的约束，利好契约精神建设，直击目前痛点。“E20研究院执行院长薛涛这一认为。但他强调，不要将对支付约束变成PPP的刚性兑付，项目前期是否跟上、后面绩效考核是否到位，都应务实地与支付约束相结合，否则可能加剧地方债务的扩大。
　　
　　引导社会资本良性发展
　　
　　PPP模式各项制度逐步完善，可以期待程序公平；政策对企业投资趋宽，而对政府投资趋严
　　
　　全国工商联环境商会不久前发布《关于促进环保行业民间投资的建议》，指出我国目前民间投资下滑严重。国家统计局的数据显示，去年12月以来，占投资额六成以上的民间投资突然失速，从同比增长10%，一路下滑到2.8%。
　　
　　而在PPP项目中，不少业内人士反映，“国进民退“现象有趋于严重的态势。据广发证券分析，国企正成为PPP项目的主要推动者，国企在订单获取、项目融资、项目落地等多角度竞争优势显著，尤其在大型项目上更是如此。
　　
　　“有的项目民间资本想进却进不去，有的项目缺乏有效的机制保障民营企业投资收益，民间资本因此持币观望。“全国工商联环境商会执行秘书长马辉此前分析认为，支付机制不健全、风险分担机制不健全等原因，是导致民间投资在环保行业下滑的重要因素。
　　
　　这些问题的解决在《办法》中得到体现，其采购条件中规定要依法择优选择合作伙伴，不得以不合理的条件对合作方实行差别待遇或者歧视待遇。要积极鼓励民营企业、中小企业参与，依法允许外资企业参与。同时，《办法》对低价竞争和信息公开也高度关注。
　　
　　此前，决策层的不少文件和动作已经说明其关注到了投资“国进民退”、市场公平竞争等问题。诚如2016年5月国务院办公厅要求对促进民间投资政策落实情况开展专项督查。其中，重点督查是否存在市场反映的民间资本准入门槛高、困难多、阻力大等问题；以及是否存在民间投资不能享受与其他企业同等的财政补助、土地供应、贷款贴息、用水用电用气用热价格等问题，营造公平竞争的投资环境。
　　
　　“在PPP等模式各项制度逐步完善的进程中，可以期待程序公平，但更重要的是依靠企业自身实力。”薛涛介绍说。在充分的市场竞争下，民营企业可以占有PPP项目的一席之地。国企可与民企形成生态合作关系，国企找到有效率的民企参与项目，提升整体的服务，将项目机会和合作共赢最大化，有实力的民企依然会获得PPP项目应得的部分。
　　
　　近日公布的《意见》中，社会资本包括央企、异地国企和民企在内。有分析认为，《意见》以最高规格出台表明，我国改革开放以来靠“间接融资”推动经济增长的模式，也走到了尽头。一方面，国企债务率已经很高；另一方面，银行坏账大幅上升。在这种背景下，大量中小企业、民营企业无法获得银行贷款。
　　
　　因此，《意见》提出，金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点，有助于小微企业、创业企业等轻资产企业从银行拓展融资渠道。
　　
　　君合律师事务所合伙人刘世坚认为，《意见》在特许经营和PPP领域释放的重大政策信号。首先，对企业投资趋宽，而对政府投资趋严。对于经营性的特许经营或PPP项目而言，政府方出资可能会趋紧。
　　
　　其次，特许经营和PPP项目比较头疼的融资问题将有望缓解，而信息公开、项目监管等环节则会逐步走上轨道。
　　
　　第三，特许经营模式不会退出历史舞台，最大的可能是与政府购买服务并列成为PPP（广义）的两类主要模式，分别适用于不同性质的项目。